Un po' di storia
redazionale
La legge Casati n. 3725 del 13 novembre 1859 dedica parte del titolo I agli ispettori, ritenendo tali figure di grande rilievo nel sistema scolastico e distinguendo tra ispettori generali e ispettori.
Degli Ispettori
Art. 28. Sono posti a disposizione del Ministero due Ispettori delle scuole secondarie classiche, ed un Ispettore delle scuole normali, magistrali e tecniche,
Art. 29. I due Ispettori delle scuole secondarie sotto l’immediata autorità dell’Ispettore generale degli studj secondari classici sono specialmente incaricati l’uno della parte scientifica, l’altro della letteraria.
L’Ispettore delle scuole normali, magistrali e tecniche è sotto l’autorità dell’Ispettore generale degli studi tecnici e primari e delle scuole normali. Ciascun di loro, a norma dei regolamenti, coadiuva il rispettivo Ispettore generale nell’esercizio delle sue attribuzioni e sovrattutto nella visita delle scuole e degli stabilimenti.
È nel 1911 però, con la legge Daneo-Credaro, che se ne definisce l’assetto, rimasto sostanzialmente immutato fino alla legge delega del 30 luglio 1973, n. 477. La normativa del tempo è stata riportata nel TESTO UNICO 22 gennaio 1925, n. 432 e successivamente nel REGIO DECRETO n. 577 del 5 febbraio 1928.
Il t.u. n. 577/28 prevede nel settore della scuola elementare due figure: quella dell’ispettore centrale (art.10) e quella dell’ispettore scolastico (art.14). Il primo, alle dirette dipendenze del ministero, provvede al coordinamento del servizio di vigilanza degli ispettori scolastici e attende altresì, su richiesta del direttore generale dell’istruzione elementare, a studi e indagini. Il secondo, alle dirette dipendenze del provveditore agli studi, è, di norma, assegnato a uffici subprovinciali dell’amministrazione (le circoscrizioni) con compiti di vigilanza sulle scuole elementari pubbliche e private; di autorizzazione all’apertura di scuole e di istituti privati; di conferimento delle reggenze ai direttori didattici; di rilascio dei certificati di servizio (c.d. qualifica) ai docenti sulla base dei verbali di visita e dei rapporti informativi; di decisione dei ricorsi contro i provvedimenti del direttore didattico in materia di congedi, supplenze, assegnazione delle classi; di irrogazione della sanzione disciplinare della censura.
La funzione ispettiva è stata riordinata nell’ambito della stagione dei “decreti delegati” del 1974, non a caso, un periodo caratterizzato da una forte domanda di partecipazione e di interazione “orizzontale” tra i diversi soggetti del sistema istruzione. Cambia il ruolo dei capi di istituto (chiamati a presiedere un collegio dei docenti) e cambia anche il ruolo dell’ispettore, non più anello intermedio di una catena gerarchica monocratica tra Provveditore agli Studi e Direttore didattico, ma piuttosto figura di staff, a latere dell’amministrazione attiva, con compiti certamente ancora di natura ispettiva, ma soprattutto di carattere tecnico e progettuale, di vicinanza alle scuole impegnate nei primi processi di innovazione, formazione, ricerca, documentazione. Un apposito decreto delegato era dedicato al presidio di queste nuove funzioni tecniche, anche mediante l’istituzione degli IRRSAE,
Con la legge 30-7-73, n. 477, si delega al governo l’emanazione di norme sullo stato giuridico del personale direttivo, ispettivo, docente e non docente della scuola materna, elementare, secondaria e artistica dello stato; all’ art.4, si dispone il «riordinamento della funzione ispettiva nel quadro di una visione unitaria della stessa a livello centrale, regionale e provinciale [con] le attribuzioni, i doveri e i diritti della medesima intesa come attività di esperti professionali utilizzati dall’amministrazione scolastica per l’accertamento tecnico-didattico, l’aggiornamento e la sperimentazione». Con il d.p.r. 417/74 (il secondo dei cinque decreti delegati attuativi della legge 477/73), è stata ridisegnata unitariamente la nuova funzione: sia gli ispettori centrali (nel frattempo transitati nei ruoli organici della dirigenza amministrativa, istituita con il d.p.r. 748/72) che gli ispettori scolastici (i cui ruoli e uffici sono contestualmente soppressi con l’art.125, d.p.r. 417/74, citato) assumono una spiccata valenza tecnica, mantenendo solo in via residuale alcune preesistenti competenze burocratico-amministrative.
L’art.4 del decreto 417/74, poi trasfuso nell’attuale art. 397 del t.u. 297/94, così recita:
Art.397 – Funzione ispettiva
1. La funzione ispettiva concorre, secondo le direttive del Ministro della pubblica istruzione e nel quadro delle norme generali sull'istruzione, alla realizzazione delle finalità di istruzione e di formazione, affidate alle istituzioni scolastiche ed educative.
2. Essa è esercitata da ispettori tecnici che operano in campo nazionale, in campo regionale e provinciale.
3. Gli ispettori tecnici contribuiscono a promuovere e coordinare le attività di aggiornamento del personale direttivo e docente delle scuole di ogni ordine e grado; formulano proposte e pareri in merito ai programmi di insegnamento e di esame e al loro adeguamento, all'impiego dei sussidi didattici e delle tecnologie di apprendimento, nonché alle iniziative di sperimentazione di cui curano il coordinamento; possono essere sentiti d ai consigli scolastici provinciali in relazione alla loro funzione; svolgono attività di assistenza tecnico-didattica a favore delle istituzioni scolastiche ed attendono alle ispezioni disposte dal Ministero della pubblica istruzione, dal sovrintendente scolastico regionale o dal provveditore agli studi; prestano la propria assistenza e collaborazione nelle attività di aggiornamento del personale direttivo e docente nell'ambito del circolo didattico, dell'istituto, del distretto, regionale e nazionale.
4. Gli ispettori tecnici svolgono altresì attività di studio, di ricerca e di consulenza tecnica per il Ministro, i direttori generali, i capi dei servizi centrali, i sovrintendenti scolastici e i provveditori agli studi.
5. Al termine di ogni anno scolastico, il corpo ispettivo redige una relazione sull'andamento generale dell'attività scolastica e dei servizi.
L’art.124 ha lasciato invariata la situazione degli ispettori centrali già «dirigenti» (art.124, d.p.r. 417/74: «Le funzioni di ispettore tecnico centrale sono esercitate dagli ispettori scolastici di cui alla dotazione organica stabilita dall’allegato II, Tabella IX, Quadro B – annesso al decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1972, n.748»).
L’art.119, d.p.r. 417/74 ha razionalizzato il sistema di reclutamento in termini di coerenza funzionale e di apertura alla carriera la cui dotazione organica nazionale è rideterminata in 600 unità: 45 per la scuola materna, 245 per la scuola elementare, 160 per la scuola media, 150 per la scuola superiore; contingenti peraltro modificabili ogni due anni con decreto ministeriale entro i limiti della complessiva dotazione.
Nell’accesso ai ruoli (e alla funzione «tecnica») si richiede la provenienza dalla docenza, integrata da almeno nove anni di ruolo, ovvero dalla funzione direttiva, quest’ultima senza alcun vincolo di anzianità, ma, come la prima, necessitante il possesso di laurea. I connotati specialistici della funzione impongono poi la canalizzazione dei percorsi, oggi chiamati «settori formativi», ben evidente nelle tre prove concorsuali scritte, superate le quali si accede ad un’unica prova orale, cui segue, in caso di esito positivo, la valutazione dei titoli ed infine la formazione della graduatoria di merito.
Circa le prove scritte, due vertono su contenuti comuni, afferenti a problemi pedagogico-didattici e agli ordinamenti scolastici italiani ed esteri, con particolare riguardo a quelli dei paesi della comunità europea; mentre una prova viene differenziata, concernendo – per la scuola materna ed elementare – argomenti socioculturali di carattere generale e – per la scuola media e superiore – argomenti attinenti alle discipline comprese in determinati settori, vale a dire linguistico-espressivo, delle scienze storiche e sociali, delle scienze matematiche e naturali, delle materie tecnologiche e di altre specificità professionali, dell’educazione fisica e sportiva (cfr.art.41 e art.119, d.p.r. 417/74, citato ed ora art.422, t.u. 297/74).
Resta inoltre possibile per l’amministrazione, secondo l’art.119, «per accertamenti relativi ai singoli insegnamenti o gruppi di insegnamenti» conferire specifici incarichi ispettivi al personale direttivo o docente.
La previsione legale era (art.39, d.p.r.417/74, ora art.420, comma sesto, t.u. 297/94) che i concorsi ispettivi dovevano essere banditi ogni due anni, mentre l’accesso all’ispettorato centrale risultava subordinato alla vacanza di posti nella tabella organica allegata al d.p.r. 748/72, ma comunque riservato – mediante concorso per titoli integrati da un colloquio – agli ispettori tecnici periferici con almeno tre anni di anzianità di servizio nel ruolo (norma non più in vigore).
Alla tradizionale azione di controllo ed ispezione, di intervento in situazione in caso di conflitti o di contenzioso, o addirittura di repressione dei comportamenti non legittimi. si sviluppa anche il lato promozionale, di sostegno alla ricerca ed alla formazione del personale, fortemente intrecciata con i processi di innovazione, sia della scuola di base (con la stagione d’oro degli anni Ottanta, con il rinnovamento dei programmi didattici del ’79, dell’’85, del ‘91), sia nella scuola secondaria superiore (con i cosiddetti progetti di sperimentazione “assistita” spesso guidati o ispirati da ispettori tecnici operanti al Ministero).
L’azione ispettiva funzionale è stata interpretata anche come una funzione di regolazione, di prevenzione, di anticipazione delle eventuali patologie attraverso impulsi di natura tecnica, culturale, professionale volta al miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia della pubblica amministrazione. Il prosieguo non è stato secondo le previsioni.
I concorsi a ispettore tecnico periferico sono stati banditi in ritardo (l’ultimo risale al 1989); concorsi a ispettore centrale mai attivati (o una sola volta) e i cui posti sono stati coperti dall’amministrazione con personale ministeriale attinto dai ruoli amministrativi. L’art.5, d.l. 6-11-89, n.357, convertito con modificazioni dalla legge 27-12-89, n.417, ha unificato le due qualifiche con la creazione del ruolo unico nazionale degli ispettori tecnici, cui applicare, indistintamente, «le disposizioni di stato giuridico e di trattamento economico» ex d.p.r. 748/72, come già per gli ispettor i tecnici centrali. L’organico di quasi 700 unità – sommando ai 600 ispettori tecnici periferici quelli centrali – è passato a 500 e infine a 407.
L’ultima direttiva ministeriale che ha regolamentato con un certo dettaglio la funzione degli ispettori è del 1991 (Dm 12/9/1991, n. 274).
La maggior parte delle disposizioni contenute nel dpr 417/74 sono trasfuse, con qualche ritocco, nel TU 297/94. La normativa deve essere rivisitare alla luce della normativa generale sulla dirigenza pubblica (d.lvo 165/2001).
La funzione ispettiva viene parzialmente ridisegnata all’interno del Regolamento di riassetto del Ministero della Pubblica Istruzione, DPR 21 dicembre 2007, n. 260.
Il comma 5 dell’art. 2 del Regolamento citato, così recita:
“Il corpo ispettivo, composto dai dirigenti investiti dell'esercizio della funzione
ispettiva tecnica, è collocato, a livello di amministrazione centrale, in posizione di dipendenza funzionale dal Capo del Dipartimento per l'istruzione, e, a livello periferico, in posizione di dipendenza funzionale dai dirigenti preposti agli uffici scolastici regionali, per lo svolgimento dei compiti che la legge attribuisce a tale funzione anche con riferimento ai fenomeni del bullismo, delle devianze giovanili, dell'assiduità della frequenza e della continuità delle prestazioni da parte dei docenti. Le modalità di esercizio della funzione ispettiva tecnica sono determinate con apposito atto di indirizzo del Ministro.”
ispettiva tecnica, è collocato, a livello di amministrazione centrale, in posizione di dipendenza funzionale dal Capo del Dipartimento per l'istruzione, e, a livello periferico, in posizione di dipendenza funzionale dai dirigenti preposti agli uffici scolastici regionali, per lo svolgimento dei compiti che la legge attribuisce a tale funzione anche con riferimento ai fenomeni del bullismo, delle devianze giovanili, dell'assiduità della frequenza e della continuità delle prestazioni da parte dei docenti. Le modalità di esercizio della funzione ispettiva tecnica sono determinate con apposito atto di indirizzo del Ministro.”
L’interpretazione data alla funzione non è certamente esauriente (ed infatti si rimanda ad un successivo atto di indirizzo del Ministro), ma l’insistenza sui compiti di vigilanza su alcuni fenomeni scolastici che oggi assumono il carattere di allarme sociale (come il bullismo, l’assenteismo, il docente “fannullone” ecc.) rischia di far perdere all’ispettore tecnico quel carattere di esperto di alta professionalità a disposizione del sistema scolastico che veniva, sia pure faticosamente delineato, nel quadro normativo precedente.
Resta il problema del riposizionamento del corpo ispettivo all’interno dell’autonomia scolastica e nei confronti del ruolo dirigenziale dei capi d’istituto. Basterà solo la Carta Costituzionale che, all’art. 97, ammonisce circa l’imparzialità della pubblica amministrazione e dei suoi funzionari, che sono al “servizio esclusivo della Nazione” (art. 98)?
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